Comme dans une entreprise, l’examen de la gouvernance d’une juridiction est un élément important du diagnostic stratégique.

En effet, la gouvernance oriente les actions économiques globales, décide des prélèvements fiscaux et de l’allocation des fonds publics, oriente et préside à l’organisation et l’aménagement du territoire, et, enfin, elle a un coût tout en contribuant à la création de richesse dans toute économie.

Par gouvernance, on entend les structures et les moyens dont disposent les instances gouvernementales pour orienter et conduire leurs actions. Les instances sont à différents niveaux: fédéral, provincial et local.

Le cahier sur la gouvernance qui sera remis aux participants du Focus stratégique du 22 avril a été rédigé par Philippe Collas. Il examine successivement la gouvernance du Québec sous les angles suivants: appartenance à la Confédération canadienne, gouvernance de la province de Québec, intégration du Québec dans l’ordre mondial, organisation du territoire, justice, et sécurité publique.  Nous ne reprenons ici que quelques éléments de ce rapport.

Ce qu'il faut retenir

• Le Québec fait partie de la Confédération canadienne, qui reste une fédération inachevée sur le plan de l’intégration économique;
• Le Québec perd de son poids démographique dans l’ensemble canadien à cause de la diminution de sa population;
• Le Québec bénéficie des transferts du gouvernement fédéral;
• L’organisation étatique est importante au Québec, mais guère plus que dans les autres juridictions canadiennes; plus importante cependant que dans les juridictions nationales européennes;
• Le Québec mène des efforts conséquents pour se positionner sur l’échiquier mondial.
• Le Québec est une région sécuritaire, avec un faible taux de criminalité, qui doit faire face à de nouveaux enjeux: crime organisé, cybercriminalité, gestion et gouvernance de la sécurité privée.

Organisation du territoire

Il y a un nombre significativement élevé de municipalités au Québec (1 115 contre 290 en Suède) et une évolution vers l’intégration supralocale. Cette tendance est répandue dans le monde, mais chez nous les structures sont nombreuses et complexes. Le palier régional est de création récente, mais il est non harmonisé: il compte 17 régions, mais 7 ministères ont des découpages différents.

Le Québec fait partie d’un État fédéré, ce qui est un mode de gouvernement assez répandu dans le monde où il existe 25 États fédéraux, qui rassemblent autour de 40% de la population mondiale, et encore bien plus si l’on considère l’Union européenne comme une Confédération.

Rappelons qu’une fédération se caractérise par deux principes:

• le principe de séparation: les compétences étatiques sont réparties entre gouvernement fédéral et gouvernements des États fédérés;
• le principe d'autonomie: chaque ordre de gouvernement est autonome, ou «souverain» dans son domaine de juridiction.

Sans entrer dans un débat constitutionnel qui n’a pas sa place ici, il faut souligner que la Confédération canadienne est imparfaite dans son fonctionnement.

Il reste un enjeu constitutionnel non résolu suite à l’échec de l’accord du Lac Meech (1987) puis de Charlottetown (oct. 1992).

Il n’existe pas de structure de représentation des États, comme le Bundesrat (représentations des Länder) en Allemagne ou le Sénat aux États-Unis. Une structure de substitution a d’ailleurs été mise en place en décembre 2003: le Conseil de la Fédération. Le but est que «les provinces et les territoires jouent un rôle de leadership dans la revitalisation de la fédération canadienne et l’édification d’un régime fédéral plus constructif et coopératif».

Du point de vue économique, le Canada apparaît comme une union incomplète:

• Une union monétaire claire avec une devise fortement sensible aux prix des matières premières;
• Une union douanière achevée, mais des entraves demeurent sur le plan du commerce intérieur intraprovincial malgré des efforts conséquents des premiers ministres (plan en cinq points en 2007; déclaration concernant l’AC en 2008);
• Une union économique et fiscale imparfaite: pas d’harmonisation fiscale, pas de règles uniques de comptabilité publique (par exemple, chaque province est libre de déterminer sa dette publique);
• Une mobilité encore réduite de la main-d’œuvre.

La fonction gouvernementale

Le Québec est régi par une structure gouvernementale et parlementaire d’inspiration britannique. Dans un tel système, le premier ministre, chef du parti majoritaire à la Chambre, concentre de nombreux pouvoirs.

Le premier ministre préside le Conseil des ministres (tous élus) et il forme, avec le lieutenant gouverneur, le gouvernement du Québec, organe de l’exécutif de la juridiction. Les gouvernements majoritaires ont donc tous les moyens entre leurs mains, du point de vue constitutionnel, pour mettre en œuvre leurs actions rapidement.

À la suite de la dernière élection, ayant mis en place un gouvernement majoritaire au Québec (décembre 2008), on compte 22 ministères. Entre 1960 et 2008, le nombre de ministères est resté stable, oscillant autour d’une moyenne de 22, avec un maximum de 25 et un minimum de 19 portefeuilles.

La fonction législative

Le Québec a une structure monocamérale depuis l’abolition de la Chambre haute en 1968 (le Conseil législatif), c'est-à-dire que l’Assemblée législative de la juridiction est l’Assemblée nationale du Québec. Cette unique Chambre compte 125 députés depuis 1990. C’est la province qui compte le plus grand nombre de députés (l’Ontario en a 103 depuis 1999 et la Colombie-Britannique, 79 depuis 1999). En 2006, il y avait 61 212 habitants par député au Québec, plus du double en Ontario (123 174), et 54 563 en Colombie-Britannique.

Les organismes gouvernementaux

Les organismes gouvernementaux sont des entités juridiques distinctes ayant un statut et des pouvoirs propres et qui relèvent d’un ministre responsable en vertu d’un traité d’attribution. On dénombre 218 organismes ou ministères sur le site du gouvernement du Québec. Si l’on retient le chiffre de 191 (hors ministères), on dénombre un organisme gouvernemental pour 40 837 habitants.

La fonction publique québécoise

La fonction publique, au sens strict du terme, selon le Secrétariat du Conseil du Trésor, comprend 67 100 personnes environ en équivalents temps plein en 2007. La fonction publique provinciale a perdu environ 3 000 équivalents temps plein depuis 2004, après une série de baisses et de hausses entre 1993 et 2003.

Une quasi-fonction de politique étrangère

En tant qu’État fédéré (province de la Confédération canadienne), le Québec s’affilie automatiquement aux actions et accords signés par le Canada, comme entité souveraine. Toutefois, selon la Constitution, les traités doivent être ratifiés par les Assemblées législatives provinciales pour devenir opératoires.

De longue date, le Québec a largement développé ses relations internationales et interrégionales. Le Québec a créé une institution responsable des relations internationales: le MRI (ministère des Relations internationales). Le rôle du ministère est de «favoriser le rayonnement du Québec et son développement, notamment sur les plans commercial, culturel, économique, politique et social». À ce jour, le Québec a conclu plus de 638 ententes internationales, dont 390 sont en vigueur.

Le Québec s’est doté d’une politique internationale, «la force de l’action concertée». Après une analyse des tendances mondiales et des enjeux du Québec (amélioration de la productivité, disponibilité de la main-d’œuvre et capacité d’attraction des immigrants et des étudiants, compétitivité des villes et des régions, essor et protection de la langue et de la culture), le gouvernement s’est fixé cinq objectifs pour son action internationale:

• Renforcer la capacité d’action et d’influence de l’État québécois;
• Favoriser la croissance et la prospérité du Québec;
• Contribuer à la sécurité du Québec et du continent nord-américain;
• Promouvoir l’identité et la culture du Québec;
• Contribuer à l’effort de solidarité internationale.

Une importante présence officielle à l’étranger: le Québec entretient un réseau de représentation assez important, composé de sept délégations générales, quatre délégations, dix bureaux et quatre antennes (essentiellement avec un rôle économique et commercial), et un agent d’affaires.

L’organisation du territoire québécois

Il existe trois niveaux d’organisation à considérer: le palier local, supralocal et régional, chacun d’eux ayant leur spécificité propre.

Le palier local est constitué de quatre structures: les municipalités, les arrondissements, les villages nordiques et les territoires non organisés. En 2008, on comptait 1 115 municipalités locales et 23 villages nordiques ou cris ou naskapi, soit un total de 1 138 structures.

Les municipalités locales ont des compétences propres et partagées. Les champs d’action des municipalités sont l’habitation, les routes, les services de police, les loisirs et la culture, les parcs et espaces naturels, l’urbanisme et la mise en valeur du territoire, le transport en commun, les services d’incendie, l’eau potable, l’assainissement des eaux et la gestion des résidus.

Le Québec est la province canadienne avec le plus grand nombre de municipalités. On en comptait, en 2006, 445 en Ontario et 156 en Colombie-Britannique. Le nombre de municipalités a décru régulièrement depuis les années 60.