La dette publique est un sujet largement débattu en ce moment chez nous, mais c'est un enjeu qui n’est pas spécifique au Québec. Toutes les juridictions des pays développés sont confrontées à un exercice difficile: contrôler à la fois l’équilibre budgétaire,  l’explosion des dépenses de santé et une dette publique en croissance.

Philippe Collas, Directeur principal chez SECOR, a rédigé une note de synthèse concernant La dette publique du Québec, qui sera remise aux participants du Focus stratégique le 22 avril prochain. En voici les principaux éléments.

• Le Québec est une juridiction avec un fort taux d’endettement, quelle que soit la notion de dette utilisée pour la mesure.
• Le Canada est aussi un État endetté, mais moins que la moyenne de l’OCDE. Sa dette publique totale est en baisse depuis 1989.
• De toutes les provinces canadiennes, celle du Québec est la plus endettée.
• Comparativement à d’autres juridictions «âgées», comme l’Italie, le Japon ou la Belgique, la dette du Québec reste inférieure à celle de ces pays en ce qui a trait au pourcentage du PIB.
• Bien que la dette soit en croissance, elle est bien gérée en matière d’échéancier, de risque de change et de couverture.
• La signature du Québec sur les marchés financiers est appréciée, comme le montrent les notes des agences de notation et le taux de couverture des emprunts internationaux.
• Les efforts de contrôle de la croissance de la dette restent limités essentiellement à une dotation dans un fonds d’actif de contrepartie: le Fonds des générations, alimenté par des ressources patrimoniales (l’eau).

Le déficit : une mesure de performance de gestion

Au terme de son budget et en fin d’année financière, le gouvernement affiche un solde entre les recettes et les dépenses, c’est le solde budgétaire. Celui-ci peut prendre trois formes:

• Le déficit budgétaire est la situation dans laquelle les recettes du budget de l'État sont inférieures à ses dépenses;
• Quand les recettes dépassent les dépenses, le solde est positif, on parle alors d’excédent budgétaire;
• Quand les dépenses égalent les recettes, on parle d’équilibre budgétaire.

Déficit et excédent sont des flux, donc une grandeur économique ou de gestion mesurée au cours d’une période donnée, en général l’année financière ou budgétaire.

Le déficit budgétaire se différencie du déficit public, car il n’englobe pas le solde des recettes et des dépenses des collectivités locales, des entreprises d’État et des réseaux de gestion publique (comme la santé ou l’éducation).

Le déficit équivaut au besoin de financement de l’État pour équilibrer ses recettes et ses dépenses. Il peut le financer à très court terme (en payant plus tard ses fournisseurs), en augmentant les recettes l’année suivante, en diminuant les dépenses ou en empruntant sur les marchés financiers. C’est ce dernier point qui génère une dette.

Un État qui accumule trop longtemps des déficits vit au-dessus de ses moyens ou offre trop de services qui ne sont pas payés à leur prix réel. C’est pourquoi le solde budgétaire est la mesure de la performance de l’État gestionnaire. Toutefois, nombre d’économistes soulignent que l’État a aussi un rôle de régulateur à tenir, et n’est pas une entreprise privée. Par des dépenses publiques élevées, l’État peut soutenir la croissance et la consommation des ménages et des entreprises, ce qui augmente les recettes. On vient de le voir avec les programmes récents d’infrastructures et de relance de l’économie. Mais, pour pouvoir agir comme régulateur, l’État doit avoir une marge de manœuvre.

Il y a dette et dette

Dans un document intitulé La dette du gouvernement du Québec, le ministère des Finances du Québec a tenté de mettre de l’ordre dans le montant des dettes publiques québécoises. Tout en essayant de mettre de l’ordre, le document fait tout de même mention de cinq dettes différentes, résumées dans le tableau ci-dessous.

La part de la dette dans le PIB oscille entre 41 et 69%. Pour se comparer valablement avec des études internationales, il faut retenir le concept de dette publique en lui soustrayant le montant d’Hydro-Québec (36 668), soit un montant de dette publique de 171 389 millions de dollars, soit 60,72% du PIB 2008.

La dette directe consolidée n’a fait que croître depuis 1970

La dette consolidée nous semble le meilleur indicateur de suivi, car elle donne le montant des emprunts réellement effectués sur les marchés. Les autres éléments qui font passer de la dette consolidée à la dette brute sont des engagements futurs, dont d’ailleurs une partie est provisionnée, parfois avec un déficit actuariel comme pour les fonds de retraite, et même certains sont des actifs confiés à des gestionnaires, comme la Caisse de dépôt du Québec.

Depuis de nombreuses années, le Québec a dû faire appel à la dette pour équilibrer son budget et financer des investissements. La trajectoire de l’évolution de la dette n’est toutefois pas très différente de celle de la plupart des pays de l’OCDE, donc des économies développées.

L’appréciation de la dette ne se limite pas au pourcentage du PIB

Le pourcentage du PIB ne suffit pas pour apprécier la situation de la dette publique. Il existe aussi des paramètres liés à la gestion de la dette et à l’évaluation des marchés financiers.

La mesure de la dette en pourcentage du PIB suppose implicitement que la dette est remboursée dans l’année. C’est évidemment faux, puisque la dette est étalée dans le temps et même sur une très longue période.

L’échéance moyenne de la dette est de 10,9 ans. Bien que montrant des hauts et des bas, l’échéancier de la dette est stable. En fait, chaque Québécois porte pour les 10 prochaines années un montant à rembourser de 1 419$/an.

Déficits accrus et croissance de la dette

À cause des plans de relance de l’économie, toutes les juridictions dans le monde ont des déficits budgétaires accrus, sauf les petites juridictions bénéficiant d’une rente énergétique. Le Québec ne fait pas exception à cette tendance d’alourdissement des déficits.

Le dernier profil financier en date du 30 mars 2010 prévoit des déficits jusqu’en 2012-2013, comme l’illustre le tableau ci-dessous:

La dette devrait donc mécaniquement augmenter de 12,9 milliards de dollars lors des quatre prochains exercices.

Contrôle des déficits - Réduction de la dette

Le gouvernement envisage un retour à l’équilibre en 2013-2014. Son plan prévoit un contrôle des dépenses et une hausse des revenus autonomes.

Les mesures de contrôle des dépenses sont essentiellement un gel de la masse salariale, une réduction des dépenses administratives de 10%, des révisions et examens des programmes, et fusions ou abolitions d’organismes.

Les mesures de croissance des revenus sont essentiellement une pression sur les bénéfices des sociétés d’État, la lutte contre l’évasion fiscale, une hausse de la TVQ, une contribution santé, une hausse de la taxe sur les carburants, et une augmentation temporaire de la taxe compensatoire des institutions financières.

Elle se concentre sur le Fonds des générations, qui restera alimenté par les redevances hydrauliques et bénéficierait des augmentations du prix de l’électricité.

Le gouvernement prévoit aussi des seuils de réduction de la dette. Le ratio représentant les déficits cumulés devrait être de 17% du PIB en 2026 (échéance lointaine) et celui de la dette brute, de 45% en 2026.